編者按：

本文從發包人視角就暫估價的設置及應用進行了歸納與總結，通過對暫估價設置問題的優劣勢分析，指出了暫估價在招標、項目管理、結算階段存在的主要問題，并提出減少暫估單價設置形式、合理設置專業暫估項、優化暫估價設置比例等可行性建議。

2022年7月，國家發展改革委等13部門聯合印發《關于嚴格執行招標投標法規制度進一步規范招標投標主體行為的若干意見》（發改法規規〔2022〕1117號），要求“不得以支解發包、化整為零、招小送大、設定不合理的暫估價或者通過虛構涉密項目、應急項目等形式規避招標”。針對文件中提到的“設定不合理的暫估價”規避招標問題，筆者下面圍繞暫估價的設置及應用進行歸納與總結，并探討如何合理設計暫估價。

一

暫估價釋義及應用

（一）暫估價的釋義

暫估價是指承包人招標時不能確定價格而由發包人在招標文件中暫時估定的工程、貨物、服務的金額。暫不能確定的材料、工程設備的單價以及專業工程的金額，以暫估價形式包括在承包人范圍內的工程、貨物、服務屬于依法必須進行招標的項目范圍且達到國家規定規模標準的，應當依法進行招標。

（二）暫估價的應用

發包人為了避免項目自有資金或信貸資金沉淀，常在圖紙設計欠詳細的情況下開展招標工作，雖然方案或圖紙中的材料或設備指標已經有了，但是具體參數仍不明確，為加快目標成果轉化，實踐中常將這些品目以暫估價形式在招標文件中體現。在決定應用暫估價形式之前，有必要對暫估價的優劣勢進行分析（見表1）。

1.合理利用暫估價的優勢

一個項目從前期立項到項目具備招標條件，時間至少需要半年，少數甚至需要一年或以上，其間發包人的建設資金一般是自籌或財政撥付，無論使用哪種資金，資金總額都可能達到上億元。這樣一來，時間每提前一天，就可能減少幾十萬元或上百萬元的資金沉淀成本發生，每個發包人都希望項目盡快由準備階段轉到具體實施階段。在這種情況下，發包人可在圖紙專業設計精度欠詳細的情況下開展清單編制，通過設置暫估價使招標工作提速，并減少不必要的資金成本發生。

2.正確評估暫估價的劣勢

發包人將項目中某些品目的材料或設備按暫估處理設置, 無形中承擔了暫估品目的材料或設備價格波動風險。由于暫估價未進入到競標與評審程序中，如果暫估價設置比例過大，會使招標流于形式，且價格形成缺少競爭性。即使專業暫估達到法定限額規定，仍需進行二次招標。有些未達到招標限額標準的，需通過比選最終確定價格，但是比選過程中很可能滋生腐敗、暗箱操作等違法行為。因此，暫估價設置不合理，會使得一部分材料、工程設備和專業工程不能納入總承包招標范圍，從而降低承包人整體報價的競爭性，并存在規避招標的風險。

二

基于發包人視角分析暫估價設置中存在的問題

實踐中，一些工作人員經常因思想認識程度不夠或對暫估價理解不充分，致使暫估價設置條款不科學、不詳細，從而引起后期管理上的糾紛。下面，筆者從發包人的視角分析暫估價設置中的常見問題（見表2）。

（一）招標階段

在這一階段，常因暫估價釋義模糊或界定不清而有意設置，設定暫估單價品目隨意。如某項目電氣工程將開關、插座、應急照明、充電樁前端設備作為暫估價設置，這種設置沒有從技術層面上要求質量，而是一味地從經濟層面進行操作，明顯與規范設置暫估價的初衷相違背，且存在有意規避招標的嫌疑。在合同專用條款中一般設置的內容只限對暫估價的價差調整進行約定，通用條款則只對暫估價材料產品確認進行描述，合同中的這些條款并不能概括和解決暫估價后期管理上出現的問題。

專業暫估的設置應用不規范，常對總包承攬資質范圍內的項目進行專業暫估。如將太陽能安裝、無壓鍋爐設備、通風空調、抗震支架等項作為專業暫估項，且在專業暫估價造價指標上常設置過高或過低。

（二）項目管理階段

如果暫估單價設置超過合理范圍，將會在后續施工中頻繁地認質認價，不得不耗費大量的人力、時間、經費去處理此項工作，從而增加管理強度和管理成本。承包人對于直接實施暫估單價的項目，在未達到法定招標標準的暫估價認價過程中，其與發包人的博弈可能非常激烈，不容易達成一致。由于發包人具有暫估價項目的審定審批權，且暫估價未經招標，特別是材料和設備方面的供應品目，個別暫估項的審批往往包含高額利潤。

當發包人將常規項目設置成專業暫估項，承包人投標時利用中標策略中標，中標后隨即追逐各項利潤，由于承包人未得到被暫估項目的預期相關管理費或利潤，對暫估價設置一直存在抵觸心理，希望自行實施暫估價項目或與自己長期合作的或熟悉的單位承擔暫估價項目的分包，由于暫估項設置過多，承包人會失去與第三方業務合作的機會。雖然法規對總分包的質量、安全責任作出了規定，但是在實踐中，分包單位不論是與總包單位簽訂合同，還是與總包及發包人共同簽訂合同，分包單位與總包單位在配合上都難免存在分歧，承包人會采取各種手段在分包合同款項支付過程中向分包人收取高額的管理費用。專業暫估項與總包之間的界面劃分不清，會增加施工管理的難度，而在總承包招標時，如果未將暫估項雙方界面之間的業務范圍描述清晰的話，增加變更洽商常在所難免。

（三）結算階段

在專業暫估價結算時，有些承包人常對總承包服務費進行計取，有些咨詢單位管理人員也存在概念不清的情況，從而給結算帶來諸多問題。暫估價項目屬于承包人范圍，在投標報價時已經計取了管理費利潤等, 與發包人進行單獨發包或平行發包項目不一樣, 發包人應在合同專用條款中明確總承包服務費是否計取、采取何種計取方式等內容。

三

相關建議

（一）減少暫估單價設置形式

筆者建議，應審慎設置暫估單價。發包人在項目前期應做好招標方案設計，做好投資估算和設計的有效銜接，對于必然發生的材料、設備，應提前做好市場調研工作，在圖紙詳細、參數明確的基礎上，細化招標文件中的技術標準要求，在招標技術要求中明確發包人對主要材料和設備的要求，列明這些品目的規格、型號、產地、品牌（同等檔次不少于3家）的貨物清單，準確描述采購需求并能較為準確地進行市場詢價，便于承包人依據清單描述進行準確報價。

在工程量清單模式下，合同形式應為固定單價合同。顯然，在清單計價中以暫估單價項呈現的清單子目，并非真正意義上的固定單價。我國工程量清單計價模式發展到現在，已經有20年之久，工程計價模式正日益市場化，如北京市已率先推行了《建設工程計價依據——預算消耗量標準》，由市場定價正在有序形成，暫估單價形式終將會漸行漸遠。

（二）合理設置專業暫估項

目前，國家發展改革委對于貼邊建設的工程，如建設項目的外電源引用項目，不再單獨設立招標平臺窗口，不再給予招標人入場的機會，招標時須打包進入總承包的標的范圍。對于需二次深化的設計項目，要求設計單位在招標前完成深化設計，滿足投標要求時再進行招標。對于總承包施工資質合理范圍內的項目，盡可能由總承包來完成。對于那些專業性較強、需要專業深化的設計部分，通過充分了解市場或經第三方論證后決策其可行性。對于招標方案中必須要設置專項暫估才能順利開展的項目，應在招標準備階段預留充足的時間，做好市場調研，結合造價信息指標，合理確定暫估價，確保造價可控以及質量、性能符合預期。

（三）優化暫估價設置比例

實踐中，發包人為追求項目實施進度，可能存在過度使用暫估價的情況，如在招標所需圖紙等技術文件描述不詳的情況下啟動招標，進而出現暫估價項目設置過多的情況。對于暫估價設置的比例，目前國內尚沒有統一的標準。如《北京市住房和城鄉建設委員會關于進一步規范北京市房屋建筑和市政基礎設施工程施工發承包活動的通知》（北京市京建發〔2011〕130號）規定, 依法必須進行招標的建設工程項目, 建設工程發包人在招標文件中以暫估價和暫列金額列項的專業分包工程和設備、材料,暫估價和暫定項目的合計金額占合同金額的比例不得超過30％。又如河北雄安新區管理委員會2019年1月印發的《雄安新區工程建設項目招標投標管理辦法（試行）》要求，暫估價不得超過合同估算金額的5%。

暫估價設置的比例，筆者贊同雄安新區的規定，如果需要進一步細化暫估價設置的話，暫估單價項依然還有繼續下調的空間。

（四）明確二次招標主體

管理過程中暫估價是否招標或采用哪種模式來實施，需在招標文件中予以明確約定，明確二次招標的實施主體，確定招標投標活動中各自的責任分工和風險?！督ㄔO工程施工合同（示范文本）》GF—2017—0201對暫估價項目二次招標的主體分兩種形式進行了描述：第一種是由承包人作為招標主體；第二種是由承包人和發包人共同作為招標主體，筆者以表格形式列舉了暫估價設置過程中二次招標不同實施主體的利弊（見表3）。具體實施中，工作人員可根據項目具體情況作相應的選擇。

（五）合同專用條款需對暫估形式加以補充和細化

單價形式的暫估項，不能僅在通用條款中闡述每一類品目產品，至少應報高、中、低檔三個價格并附上價格資料，還要在招標文件合同專用條款設置時對暫估單價項進行詳細描述。如規定由承包人以單價形式暫定材料的上報時間及審批時間、上報價格材料應有第三方報價單位的公章原件并附有準確的聯系人及電話等詳細信息。對于二次招標過程會產生代理費用、協調配合費用，以及承包人是否可以參與投標等內容，都需要在招標文件合同補充專用條款中進行描述。同時，應關注招標文件中關于暫估價條款設置和項目管理過程中的責權劃分，招標時應予以考慮，并在合同專項條款中作詳細規定，避免后期發生爭議。

（六）做好結算和風險控制，加強雙方廉潔管理

專項暫估價設置不當引起投資偏差同樣不容小視，在專項暫估價設置時常常涉及總分包之間的界限范圍，若此時擬定的總分包界限范圍劃分不清晰，很容易產生遺漏工序。暫估單價設置，在材料波動的前提下承擔了大部分的材料價格上漲的風險，招標文件專用條款中應詳細描述暫估價項目、竣工結算涉及的材料暫估價和專業過程暫估價在結算時可能發生的差價，以及價差部分結算涉及的相關合同價格、措施費、規費、稅費及風險問題。

暫估價設置過多，可能會帶來滋生腐敗的溫床，實踐中應加強發包人、承包人的廉潔管理，并做好事前審查和事后監督。如招標監管部門應對招標文件、暫估單價項等進行重點審查，并對專項暫估項加強事后監督。

四

結語

在我國不斷加大計價改革和工程量清單計價模式日益市場化的大背景下，筆者建議將規范中暫估價設置的相應條款進行統一，以單價形式出現的暫估價應逐漸減少并逐步退出招標市場，暫估總價（專業暫估價）則需進一步明確范圍和設置比例，并細化相關管理條款，使招標過程更加合法、合規、公開和透明。

作者：夏利和

作者單位：北京市聚鑫城房地產開發有限責任公司